가. 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제29조제1항제28호에 따른 ‘일반입찰에 부치기 곤란한 경우’에 “비영리법인·단체가 지역사회 발전, 주민 안전 및 복리 증진 등을 위한 비영리 공익사업에 직접 사용하는 경우”를 포함하여 조례로 규정할 수 있는지?

나. 같은 호에 따라 ‘일반입찰에 부치기 곤란한 경우’를 심의회의 심의를 거쳐 시장이 인정하도록 조례로 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다) 제29조제1항 본문에서는 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에는 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따라 「공유재산 및 물품 관리 시행령」(이하 “공유재산법 시행령”이라 한다) 제29조제1항에서는 국가·지방자치단체·공법인·공익법인이 직접 사용하는 경우(제1호), 일단의 면적이 1만제곱미터 이하인 농경지를 경작의 목적으로 해당 지방자치단체에 거주하는 농업인에게 대부하는 경우(제2호), 그 밖에 일반재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우(제28호) 등을 수의계약으로 대부할 수 있는 경우로 규정하고 있습니다.

나. 질의 가에 대하여

이 사안은 “비영리법인·단체가 지역사회 발전, 주민 안전 및 복리 증진 등을 위한 비영리 공익사업에 직접 사용하는 경우”를 공유재산법 시행령 제29조제1항제28호에 따라 조례로 규정할 수 있는지 질의하고 있는 것으로 보입니다.

먼저, 법령 규정의 의미를 해석할 때에는 가능한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 하여야 하고, 이러한 원리는 조례를 해석하는 경우에도 마찬가지라고 할 수 있습니다.(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조)

공유재산법령상 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결하는 경우에 일반입찰을 원칙으로 하고, 수의에 의한 계약을 체결을 허가하는 경우는 예외적으로 허용하고 있다는 점, 수의의 방법으로 하는 경우 특혜 또는 차별이 발생할 수 있다는 점을 고려하면 수의의 방법으로 대부하거나 매각할 수 있는 사유에 해당하는지는 엄격히 판단할 필요가 있다고 할 것입니다.(각주: 법제처 의견제시 26-0207 참조)

공유재산법 시행령 제29조제1항제28호에서는 일반재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우를 수의계약 사유로 규정하고 있으므로 “비영리법인·단체가 지역사회 발전, 주민 안전 및 복리 증진 등을 위한 비영리 공익사업에 직접 사용하는 경우”가 ‘계약의 목적 또는 성질’과 관련된 사항으로 볼 여지가 있습니다.
그러나, 공유재산법 시행령 제29조제1항제28조에서 조례에 위임한 것은 단순히 재산의 용도나 계약의 목적·성질을 규정하는 것이 아니라 일반입찰이 곤란한 경우의 내용 및 범위를 구체적으로 정하는 것이라고 보아야 할 것입니다.

따라서 위 규정은 지방자치단체가 일반입찰에 부치기 곤란하다고 판단하는 사유를 조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임한 것으로 보기는 어렵고, 일반재산의 위치·형태·용도 또는 계약의 목적·성질 등에 비추어 객관적으로 일반입찰에 부치기 곤란하다고 볼 수 있는 구체적인 사유와 그 적용 대상 및 범위를 조례로 구체화할 수 있도록 위임한 규정으로 보는 것이 타당할 것입니다. “비영리법인 또는 단체”에는 사업의 내용 및 성격 등이 서로 다른 다양한 법인이나 단체가 포함될 수 있고, “공익사업” 또한 그 범위가 명확하게 한정되어 있지 않다면 다양한 사업이 포함될 수 있으므로 위와 같은 규정만으로는 어떠한 비영리법인·단체가 어떠한 공익사업을 수행하는 경우에 일반입찰을 부치기 곤란한 것인지 그 대상과 범위를 명확하게 확정하기 어려운 측면이 있습니다.
또한 “지역사회 발전, 주민 안전 및 복리 증진 등”의 사유를 열거하고 있으나, 이는 지나치게 추상적이고 구체적인 범위과 내용을 한정하고 있다고 보기는 어렵고, 비영리법인·단체가 지역사회 발전 등을 위해 비영리 공익사업에 직접 사용한다는 사정만으로는 해당 계약을 일반입찰에 부치기 곤란한 경우에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

따라서, “비영리법인·단체가 지역사회 발전, 주민 안전 및 복리 증진 등을 위한 비영리 공익사업에 직접 사용하는 경우”라는 사정만으로 일률적으로 수의계약이 가능하도록 조례로 정하는 것은 공유재산법 시행령 제19조제1항제28조에 위임 범위를 벗어날 소지가 있어 해당 규정의 요건, 적용대상 및 범위를 보다 구체적으로 규정할 필요가 있어 보입니다.

다. 질의 나에 대하여

이 사안은 공유재산법 시행령 제29조제1항제28호에 따라 ‘일반입찰에 부치기 곤란한 경우’를 심의회의 심의를 거쳐 시장이 인정하도록 조례로 규정할 수 있는지 질의하고 있는 것으로 보입니다.

공유재산법 시행령 제29조제1항제28호에서는 일반재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우를 수의계약에 의할 수 있는 경우로 규정하고 있습니다.
그렇다면, 같은 호에 따라 조례로 정할 수 있는 것은 일반입찰에 부치기 곤란한 경우의 구체적인 내용과 범위라고 할 것이므로, 조례에서 그 구체적인 기준을 정하지 않고 공유재산심의회의 심의를 거쳐 시장이 일반입찰에 부치기 곤란한 경우에 해당하는지를 인정하도록 하는 것은 같은 호에서 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 그 내용과 범위를 조례로 정하도록 한 취지와 위임범위에 부합하지 않는 것으로 보입니다.

앞서 살펴본 바와 같이 일반재산을 수의의 방법으로 대부하거나 매각할 수 있는 사유는 엄격히 판단해야 하므로 조례에서 일반재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등에 따라 어떠한 경우에 일반입찰에 부치기 곤란한 경우인지 그 구체적인 사유와 적용 대상 및 범위를 정하는 것이 필요하다는 점을 입안 시 고려하시기 바랍니다.





























【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 관련 법령
「공유재산 및 물품 관리법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ~ 7. 생략
8. ~ 9. 생략

제16조(공유재산심의회) ① 공유재산의 관리 및 처분에 관하여 지방자치단체의 장이 자문하기 위하여 각 지방자치단체에 공유재산심의회를 둔다.
② 제1항에 따른 공유재산심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.
1. 제10조 및 제10조의2에 따라 중기공유재산관리계획 또는 공유재산관리계획을 수립하거나 변경하는 경우
2. 제11조에 따라 행정재산의 용도를 변경하거나 폐지하려는 경우
3. 제11조에 따라 일반재산을 행정재산으로 용도를 변경하려는 경우
4. 제12조 단서에 따라 무상으로 회계 간의 재산 이관을 하는 경우
5. 제24조 또는 제34조 및 그 밖에 다른 법률에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우
6. 그 밖에 공유재산의 관리·처분 등에 대하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 경우
③ ~ ④ (생략)

제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제3항을 준용한다.
② 제1항 단서에 따라 증권을 매각하는 경우 가격산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 제1항에 따라 대부를 받은 자는 그 일반재산을 다른 자에게 사용하게 하여서는 아니 된다.




















「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제29조(일반재산의 대부계약 등) ① 법 제29조제1항 단서에 따라 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 수의계약으로 대부할 수 있다.
1. 국가·지방자치단체·공법인·공익법인이 직접 사용하려는 경우
2. 일단의 면적이 1만제곱미터 이하인 농경지를 경작의 목적으로 해당 지방자치단체에 거주하는 농업인에게 대부하는 경우
3. 재산의 성질상 또는 사회정책상 일반입찰로 매각하기가 곤란한 재산을 대부하는 경우
4. 임야를 목축·광업·채석 등의 목적으로 대부하는 경우
5. 청사의 구내재산을 공무원의 후생 목적으로 사용하기 위하여 대부하는 경우
6. 법률에 따라 해당 재산을 양여하거나 무상으로 대부할 수 있는 자에게 그 재산을 유상으로 대부하는 경우
7. 삭제
8. 동일인의 사유지에 둘러싸인 부지를 대부하는 경우
9. 「건축법」 제57조제1항에 따른 최소 분할면적에 미달하는 건물이 없는 토지를 해당 토지와 이해관계가 있는 인접 사유지의 소유자에게 대부하는 경우
10. 대부계약 신청 당시 제31조제2항 각 호의 방법을 적용해서 산출한 가격(일반재산 중 일부를 대부하려는 경우에는 해당 일반재산 전체의 가격을 말한다)이 3천만원(특별시·통합특별시·광역시의 자치구에 소재하는 재산인 경우에는 5천만원) 이하인 재산을 대부하는 경우
11. 2회에 걸쳐 유효한 일반입찰이 성립되지 아니한 경우
12. 지역경제활성화에 기여할 수 있는 해당지역특산품 또는 해당지역생산제품 등을 생산·전시 및 판매하는데 필요하다고 지방자치단체의 조례로 정하는 경우
13. 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제1호부터 제3호까지 및 제5호에 따른 수도권 인구집중유발시설을 지방으로 이전하기 위하여 해당 시설을 이전하는 자에게 재산을 대부하는 경우
14. 지방자치단체가 시행하는 사업을 위하여 이전하는 공익시설의 소유자가 그 공익시설과 직접 관련된 재산을 그 공익시설을 이전하는 기간 동안 사용하려는 경우
15. 건물 등을 신축하여 기부하려는 자가 신축기간 동안 그 부지를 사용하는 경우
16. 재난의 복구 및 구호 목적을 위해 대부하는 경우
17. 해당 지방자치단체가 출자·출연한 비영리 공공법인에 대부하는 경우
18. 공익사업을 위하여 자진철거를 전제로 임시로 사용하는 경우
19. 지역경제를 활성화하기 위하여 해당 지역에 거주하는 상시 종업원을 10명 이상 신규 채용하려는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 유치하기 위하여 대부하는 경우. 이 경우 대부 대상자의 세부 선정기준, 선정절차와 방법은 행정안전부장관이 정하여 고시한다.
가. 공장 또는 연구시설과 그 지원시설
나. 「관광진흥법」 제3조에 따른 관광시설 또는 「문화예술진흥법」 제2조에 따른 문화시설 중 행정안전부장관이 일자리창출 효과가 크다고 판단하여 지정하는 시설
다. 그 밖에 지역경제 활성화를 위하여 필요하다고 지방자치단체의 조례로 정하는 시설
20. 지방자치단체의 장이 수립한 일자리정책에 따라 미취업 청년 등 미취업자가 창업을 위하여 사용하도록 대부하는 경우
21. 다른 법률에 따라 공유재산을 우선 임대할 수 있는 자에게 그 재산을 대부하는 경우
22. 다른 법률에 따라 특정사업 외의 목적으로 사용하는 것이 제한된 재산을 그 사업의 시행자에게 대부하는 경우
23. 정부출연연구기관등 또는 「산업기술혁신 촉진법」 제42조제1항에 따른 전문생산기술연구소를 유치하기 위하여 대부하는 경우
24. 「중소기업창업 지원법」에 따른 창업기업에 공유재산을 창업공간으로 대부하는 경우
25. 행정안전부장관이 정하여 고시하는 취약계층 고용비율을 충족하는 제13조제3항제22호 각 목의 기업 또는 조합에 대부하는 경우
26. 「고용보험법」 제19조제2항에 따른 우선지원 대상기업으로서 청년 친화적 근로조건을 갖추고 있다고 고용노동부장관이 정하여 공고하는 기업에 대부하는 경우
27. 법 제34조제1항 또는 그 밖의 다른 법률에 따라 대부료 면제의 대상이 되는 자에게 대부하는 경우
28. 그 밖에 일반재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우
② 제1항제3호에서 “재산의 성질상 또는 사회정책상 일반입찰로 매각하기가 곤란한 재산”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산을 말한다.
1. 사유 토지에 위치한 건물
2. 사유 건물이 있는 부지. 다만, 경계에 구축물(構築物)이 없는 것은 660제곱미터 이하의 것으로 한정한다.
3. 허가를 받아 설치한 공작물이 있는 재산
4. 공유재산의 지분
5. 재해복구용 또는 그 밖의 구호사업용으로 시설한 재산
6. 법률이나 법원의 판결로 매각대상자가 특정되어 있는 재산
③ 법 제29조제1항 단서에 따라 제한경쟁의 방법으로 일반재산을 대부할 수 있는 경우에 관하여는 제13조제4항을 준용한다.
④ 법 제29조제1항 단서에 따라 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 지명경쟁으로 대부할 수 있다.
1. 토지의 용도 등을 고려할 때 해당 재산에 인접한 토지의 소유자를 지명하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우
2. 제1항에 따른 대부신청이 경합하는 경우
3. 그 밖에 지방자치단체의 장이 재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 대부를 받는 자를 지명할 필요가 있는 경우
⑤ 지방자치단체의 장은 일반재산을 대부할 때에는 제1호 및 제2호의 조건을 붙여야 한다. 다만, 제1항제3호 및 제14호에 따른 대부의 경우에는 제3호의 조건을 추가하여 붙일 수 있다.
1. 국가나 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 지방자치단체의 장이 그 대부재산의 반환을 요구할 때에는 즉시 반환할 것
2. 대부 계약일부터 1년 이내에 대부 목적사업을 시작하여야 하며, 대부 외의 목적으로 사용하지 않을 것
3. 지방자치단체의 장이 매수를 요구하면 지방자치단체의 장이 요구하는 가격으로 매수할 것
⑥ 제1항에 따라 대부할 때에는 대부료의 예정가격을 미리 공개해야 하며, 일반입찰·제한경쟁 또는 지명경쟁으로 대부할 때에는 그 공개한 대부료의 예정가격 미만으로 응찰한 입찰서는 무효로 한다.
⑦ 자신의 귀책사유로 인하여 대부계약이 해제 또는 해지된 자에게는 해제 또는 해지된 날부터 3년간 해당 재산을 대부하지 않을 수 있다.
⑧ 국제경기장 등 체육시설, 국제회의장 등 회의시설, 국제전시장 등 전시장, 그 밖의 공공시설로서 그 용도가 일부 폐지된 경우에 그 용도 폐지된 부분을 장기간 안정적으로 대부하는 것이 필요한 경우에는 예정가격 이상으로 일반입찰한 자 중에서 높은 가격으로 일반입찰한 자의 순서로 계약 이행능력, 대부료 납부 가능성 및 사업 수행능력 등을 심사하여 낙찰자를 결정하여야 한다.