가. 「도시개발법」 제58조제1항에 따라 사업시행자가 부담하는 도시개발구역 밖의 기반시설의 설치비용, 도시개발사업의 개발계획 또는 실시계획에 반영되고 사업시행자와 체결한 협약 등에 따라 납부된 공공기여 비용을 같은 법 제60조제2항에 따른 도시개발특별회계 재원으로 조례에 규정할 수 있는지?

나. 「도시개발법」 제58조제1항에 따라 “도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여”에 해당하는지를 판단하기 위한 구체적인 기준을 조례로 규정할 수 있는지?

가. 아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

광주시는 「광주시 도시개발 조례」(이하 “광주시조례”라 한다) 를 개정하여 「도시개발법」 제58조제1항에 따른 도시개발구역 밖의 기반시설의 설치비용, 도시개발사업의 개발계획 또는 실시계획에 반영되고 사업시행자와 체결한 협약 등에 따라 납부된 공공기여 비용을 도시개발특별회계 재원으로 추가하고자 하는 것으로 보입니다.

먼저, 도시개발법령의 관련 규정을 살펴보면, 「도시개발법」 제60조제1항에서는 시·도지사 또는 시장·군수(광역시에 있는 군의 군수는 제외한다)는 도시개발사업을 촉진하고 도시·군계획시설사업의 설치지원 등을 위하여 지방자치단체에 도시개발특별회계(이하 “특별회계”라 한다)를 설치할 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제2항에서는 특별회계는 일반회계에서 전입된 금액(제1호), 정부의 보조금(제2호), 제53조의2제1항제1호에 따라 개발이익 재투자를 위하여 납입된 금액(제3호), 「개발이익환수에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지방자치단체에 귀속되는 개발부담금 중 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 비율의 금액(제7호), 해당 특별회계자금의 융자회수금·이자수입금 및 그 밖의 수익금(제11호) 등을 재원으로 조성한다고 규정하고 있습니다.

그리고 같은 법 제61조제3항에서는 특별회계의 설치·운용 및 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.

한편, 「지방재정법」 제9조제1항에서는 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 특별회계는 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업이나 그 밖의 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입·세출로서 일반세입·세출과 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에만 법률이나 조례로 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.

이러한 법령체계를 종합하면, 지방자치단체의 회계는 일반회계를 원칙으로 하면서 예외적으로 특정 세입과 세출로 구분하여 회계처리를 할 필요가 있는 경우 특별회계를 설치할 수 있으며(각주: 법제처 2014. 7. 22. 의견제시 14-0146 참조), 「도시개발법」 제60조제2항에서는 “특별회계는 다음 각 호의 재원으로 조성 된다”고 규정하여 한정적으로 그 재원을 열거하고 있고, 이는 예외적으로 특별회계의 재원을 법률에서 직접 구체적으로 규정하고 있는 것이므로 조례로서 그 밖의 사항을 추가하여 특별회계 재원으로 규정할 수는 없는 것으로 보입니다.

아울러, 「도시개발법」에서는 도시개발사업과 관련하여 사업시행자가 부담하는 비용 중 개발이익 재투자를 위해 납입된 금액이나 개발부담금 중 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 비율의 금액 등을 특별회계 재원으로 명시하고 있는 반면, 같은 법 제58조제1항에 따른 기반시설 설치비용이나 사업시행자와의 협약 등에 따라 납부되는 공공기여 비용에 대해서는 특별회계 재원으로 규정하고 있지 않는 점, 같은 법 제61조제3항에서는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별회계의 설치·운용 및 관리에 필요한 사항을 조례로 정하도록 규정하고 있으나, 같은 법 시행령 제81조에서는 특별회계에서 보조하거나 융자할 수 있는 범위만 규정하고 있을 뿐, 같은 법 제60조제2항에서 정하고 있는 재원 외에 새로운 재원을 조례로 추가할 수 있는 근거는 규정하고 있지 않다는 점도 이 사안을 검토할 때 고려하여야 할 것입니다.

따라서, 「도시개발법」 제58조제1항에 따라 사업시행자가 부담하는 도시개발구역 밖의 기반시설의 설치비용, 도시개발사업의 개발계획 또는 실시계획에 반영되고 사업시행자와 체결한 협약 등에 따라 납부된 공공기여 비용을 광주시조례로 특별회계의 새로운 재원으로 추가하여 규정할 수는 없는 것으로 보입니다.

나. 질의 나에 대하여

「도시개발법」 제58조제1항에서는 도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여 대통령령으로 정하는 기반시설을 도시개발구역 밖의 지역에 설치하는 경우 지정권자는 제5조제1항제13호에 따른 비용 부담 계획이 포함된 개발계획에 따라 사업시행자에게 이를 설치하게 하거나 그 설치비용을 부담하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

또한, 같은 조 제6항부터 제8항까지 에서는 사업시행자가 부담하는 기반시설 설치비용의 납부, 가산금, 체납처분 및 과오납금의 처리방법 등에 대하여 규정하고 있습니다.

이러한 규정들을 살펴보면, 「도시개발법」에서는 도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여 도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하는 경우 설치비용의 부담 및 처리방법 등에 대해서는 규정하고 있으나, “도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여”에 해당하는 구체적인 기준이나 범위에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

이에 광주시에서는 “도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여”에 해당하는지를 판단하기 위한 구체적인 기준을 도시계획위원회 또는 제영향평가·검토 등에 따라 필요성을 인정하고 도시·군계획시설 또는 지구단위계획으로 결정한 시설 등으로 조례로 정하려는 것으로 보입니다.

한편, 법률의 하위규정은 법률에 의하여 위임받은 사항이나 법률이 규정한 범위 내에서 법률을 현실적으로 집행하는 데 필요한 세부적인 사항만을 규정할 수 있을 뿐, 법률에 의한 위임이 없는 한 법률이 규정한 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 규정할 수는 없다고 할 것입니다.(각주: 대법원 1995. 1. 24. 선고 93다37342 판결 참조)

이러한 법리에 비추어 볼 때, 「도시개발법」 제58조제1항에서는 “도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여”라고 규정하고 있을 뿐, 그 의미와 적용범위 등 구체적인 기준을 정하고 있지 않고, 이를 조례로 정하도록 별도로 위임하고 있지도 않으므로, 그 의미와 적용범위를 구체화하여 조례로 정하는 것은 법률에서 정하고 있지 않은 새로운 내용을 하위규범에서 정하는 것으로 볼 수 있습니다.

또한, 도시개발구역 밖의 기반시설이 도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여 설치되는지 여부는 각 도시개발사업의 규모, 위치, 주변 여건, 해당 기반시설의 설치 필요성 등을 종합적으로 검토하여 판단할 필요가 있다는 점도 고려할 필요가 있을 것입니다.

따라서, 「도시개발법」 제58조제1항의 “도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여”에 해당하는지를 판단하기 위한 구체적인 기준을 조례 로 규정하는 것은 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 자치법규
「광주시 도시개발 조례」
제1조(목적) 이 조례는「도시개발법」및 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제7조(특별회계의 설치) ① 법 제60조제1항에 따라 광주시 도시개발 특별회계(이하 “특별회계”라 한다)를 설치할 수 있다.
② 특별회계는 사업시행단위에 계정을 분리하여 설치할 수 있다.
③ 특별회계의 운영에 관하여 이 조례에 규정되지 않은 사항은 일반회계의 예를 준용한다.
④ 특별회계의 존속기한은 2028년 12월 31일까지로 한다. 다만, 「지방재정법」제9조제4항에 따라 존속기한을 연장할 수 있다.
제8조(특별회계의 재원) 특별회계는 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 일반회계로부터의 전입금
2. 정부의 보조금
3. 법 제62조에 따라 도시개발채권의 발행으로 조성된 자금
4. 법 제70조에 따른 수익금 및 집행 잔액
5. 법 제85조에 따라 부과·징수된 과태료
6. 「개발이익환수에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 시에 귀속되는 개발부담금 중 50퍼센트
7. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제8항에 따른 수익금
8. 「지방세법」제112조에 따라 부과·징수되는 재산세 징수액 중「도시 및 주거환경정비법」에 따른 도시·주거환경정비기금 및 「광주시 교통사업특별회계 설치 조례」에 따른 광주시 교통사업 특별회계로 전입되는 금액을 제외한 나머지 금액
9. 특별회계자금의 융자회수금·이자수익금 및 그 밖의 수익금
10. 차입금

○ 관련 법령
「도시개발법」
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “도시개발구역”이란 도시개발사업을 시행하기 위하여 제3조와 제9조에 따라 지정·고시된 구역을 말한다.
2. “도시개발사업”이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.
② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 사용하는 용어는 이 법으로 특별히 정하는 경우 외에는 이 법에서 이를 적용한다.
제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호부터 제16호까지의 규정에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다.
1. 도시개발구역의 명칭·위치 및 면적
2. 도시개발구역의 지정 목적과 도시개발사업의 시행기간
3. 제3조의2에 따라 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하거나 서로 떨어진 둘 이상의 지역을 하나의 구역으로 결합하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 분할이나 결합에 관한 사항
4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항
5. 도시개발사업의 시행방식
6. 인구수용계획[분양주택(분양을 목적으로 공급하는 주택을 말한다) 및 임대주택(「민간임대주택에 관한 특별법」에 따른 민간임대주택 및 「공공주택 특별법」에 따른 공공임대주택을 말한다. 이하 같다)으로 구분한 주택별 수용계획을 포함한다]
7. 토지이용계획
7의2. 제25조의2에 따라 원형지로 공급될 대상 토지 및 개발 방향
8. 교통처리계획
9. 환경보전계획
10. 보건의료시설 및 복지시설의 설치계획
11. 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획
12. 재원조달계획
13. 도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획
14. 수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)가 있는 경우에는 그 세부목록
15. 임대주택건설계획 등 세입자 등의 주거 및 생활 안정 대책
16. 제21조의2에 따른 순환개발 등 단계적 사업추진이 필요한 경우 사업추진 계획 등에 관한 사항
17. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 광역도시계획이나 도시·군기본계획이 수립되어 있는 지역에 대하여 개발계획을 수립하려면 개발계획의 내용이 해당 광역도시계획이나 도시·군기본계획에 들어맞도록 하여야 한다.
③ 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 경우에는 도시개발구역을 지정할 때에 지정 목적, 시행 방식 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항에 관한 계획을 수립하여야 한다.
④ 대통령령으로 정하는 규모 이상인 도시개발구역에 관한 개발계획을 수립할 때에는 해당 구역에서 주거, 생산, 교육, 유통, 위락 등의 기능이 서로 조화를 이루도록 노력하여야 한다.
⑤ 개발계획의 작성 기준 및 방법은 국토교통부장관이 정한다.
제53조의2(개발이익의 재투자) ① 제11조의2제1항에 따른 법인이 도시개발사업의 시행자인 경우 시행자는 도시개발사업으로 인하여 발생하는 개발이익 중 민간참여자에게 배분하여야 하는 개발이익이 같은 조 제3항제4호에 따른 이윤율을 초과할 경우 그 초과분을 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 사용하여야 한다.
1. 해당 지방자치단체가 제60조에 따라 설치한 도시개발특별회계에의 납입
2. 해당 시·군·구 주민의 생활 편의 증진을 위한 주차장 및 공공·문화체육시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 또는 그 비용의 부담
3. 해당 도시개발구역 내의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 기반시설의 설치를 위한 토지 및 임대주택 건설용지의 공급가격 인하
4. 해당 시·군·구 내에서 임대주택을 건설·공급하는 사업에 드는 비용의 부담
② 시행자는 제1항에 따른 개발이익의 재투자를 위하여 도시개발사업으로 인하여 발생한 개발이익을 구분하여 회계처리하는 등 필요한 조치를 하고, 매년 또는 지정권자가 요청하는 경우 지정권자에게 해당 도시개발사업의 회계에 관한 사항을 보고하여야 한다.
제58조(도시개발구역 밖의 기반시설의 설치 비용) ① 도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여 대통령령으로 정하는 기반시설을 도시개발구역 밖의 지역에 설치하는 경우 지정권자는 제5조제1항제13호에 따른 비용 부담 계획이 포함된 개발계획에 따라 시행자에게 이를 설치하게 하거나 그 설치 비용을 부담하게 할 수 있다.
② 국가나 지방자치단체는 제1항에 따라 시행자가 부담하는 비용을 제외한 나머지 설치 비용을 지원할 수 있다. 이 경우 지원 규모나 지원 방법 등은 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 정한다.
③ 지정권자는 제5조제1항제13호에 따른 비용 부담 계획에 포함되지 아니하는 기반시설을 실시계획의 변경 등으로 인하여 도시개발구역 밖에 추가로 설치하여야 하는 경우에는 그 비용을 대통령령으로 정하는 바에 따라 실시계획의 변경 등 기반시설의 추가 설치를 필요하게 한 자에게 부담시킬 수 있다.
④ 지정권자는 시행자의 부담으로 도시개발구역 밖의 지역에 설치하는 기반시설로 이익을 얻는 지방자치단체 또는 공공시설의 관리자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 기반시설의 설치에 드는 비용의 일부를 이익을 얻는 지방자치단체 또는 공공시설의 관리자에게 부담시킬 수 있다. 이 경우 지정권자는 해당 지방자치단체나 공공시설의 관리자 및 시행자와 협의하여야 한다.
⑤ 제1항 및 제3항에 따라 지정권자로부터 기반시설의 설치 비용을 부담하도록 통지를 받은 자(이하 이 조에서 “납부의무자”라 한다)가 비용의 부담에 대하여 이견이 있는 경우에는 그 통지를 받은 날부터 20일 이내에 지정권자에게 이를 증명할 수 있는 자료를 첨부하여 조정을 신청할 수 있다. 이 경우 지정권자는 그 신청을 받은 날부터 15일 이내에 이를 심사하여 그 결과를 신청인에게 통지하여야 한다.
⑥ 지정권자는 납부의무자가 제1항 및 제3항에 따른 기반시설의 설치 비용을 납부기한까지 내지 아니하면 가산금을 징수한다. 이 경우 가산금에 관하여는 「국세징수법」 제21조를 준용한다.
⑦ 지정권자는 납부의무자가 제1항 및 제3항에 따른 기반시설의 설치 비용과 가산금을 납부기한까지 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다.
⑧ 지정권자는 납부의무자가 납부한 금액에서 과오납(過誤納)한 부분이 있으면 이를 조사하여 그 차액(差額)을 추징하거나 환급하여야 한다. 이 경우 과오납한 날의 다음 날부터 추징 또는 환급 결정을 하는 날까지의 기간에 대하여 「국세기본법」 제52조에서 정한 이자율에 따라 계산한 금액을 추징금 또는 환급금에 더하여야 한다.
제60조(도시개발특별회계의 설치 등) ① 시·도지사 또는 시장·군수(광역시에 있는 군의 군수는 제외한다)는 도시개발사업을 촉진하고 도시·군계획시설사업의 설치지원 등을 위하여 지방자치단체에 도시개발특별회계(이하 “특별회계”라 한다)를 설치할 수 있다.
② 특별회계는 다음 각 호의 재원으로 조성된다.
1. 일반회계에서 전입된 금액
2. 정부의 보조금
2의2. 제53조의2제1항제1호에 따라 개발이익 재투자를 위하여 납입된 금액
3. 제62조에 따른 도시개발채권의 발행으로 조성된 자금
4. 제70조에 따른 수익금 및 집행 잔액
5. 제85조에 따라 부과·징수된 과태료
6. 「수도권정비계획법」 제16조에 따라 시·도에 귀속되는 과밀부담금 중 해당 시·도의 조례로 정하는 비율의 금액
7. 「개발이익환수에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지방자치단체에 귀속되는 개발부담금 중 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 비율의 금액
8. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제8항에 따른 수익금
9. 「지방세법」 제112조(같은 조 제1항제1호는 제외한다)에 따라 부과·징수되는 재산세의 징수액 중 대통령령으로 정하는 비율의 금액
10. 차입금
11. 해당 특별회계자금의 융자회수금·이자수입금 및 그 밖의 수익금
③ 국가나 지방자치단체등이 도시개발사업을 환지 방식으로 시행하는 경우에는 회계의 구분을 위하여 사업별로 특별회계를 설치하여야 한다.
제61조(특별회계의 운용) ① 특별회계는 다음 각 호의 용도로 사용한다.
1. 도시개발사업의 시행자에 대한 공사비의 보조 및 융자
2. 도시·군계획시설사업에 관한 보조 및 융자
3. 지방자치단체가 시행하는 대통령령으로 정하는 도시·군계획시설사업에 드는 비용
4. 제62조에 따른 도시개발채권의 원리금 상환
5. 도시개발구역의 지정, 계획수립 및 제도발전을 위한 조사·연구비
6. 차입금의 원리금 상환
7. 특별회계의 조성·운용 및 관리를 위한 경비
8. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
② 국토교통부장관은 필요한 경우에는 지방자치단체의 장에게 특별회계의 운용 상황을 보고하게 할 수 있다.
③ 특별회계의 설치·운용 및 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

「도시개발법 시행령」
제81조(도시개발특별회계의 운용 및 관리) ① 법 제61조제3항에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 도시개발특별회계에서 보조할 수 있는 사항을 정하는 경우 그 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 지방자치단체의 장이 시행하는 다음 각 목의 사업비
가. 도시개발사업의 공사비
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 도시·군계획시설사업의 공사비 및 사유(私有)대지의 보상비
2. 제1호 외의 자가 시행하는 다음 각 목의 사업비
가. 도시개발사업 중 도시·군계획시설의 설치에 필요한 공사비의 2분의 1 이하
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호의 도시·군계획시설사업의 공사비의 2분의 1 이하
3. 법 제61조제1항제5호의 조사·연구비
4. 법 제61조제1항제7호의 경비
② 법 제61조제3항에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 도시개발특별회계에서 융자할 수 있는 사항을 정하는 경우 그 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 지방자치단체의 장이 시행하는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 도시·군계획시설사업의 공사비의 2분의 1 이하
2. 제1호 외의 자가 시행하는 다음 각 목의 사업비의 3분의 1 이하
가. 도시개발사업 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 도시·군계획시설의 설치에 필요한 공사비
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 도시·군계획시설사업의 공사비

「지방재정법」
제9조(회계의 구분) ① 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다.
② 특별회계는 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업이나 그 밖의 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입·세출로서 일반세입·세출과 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에만 법률이나 조례로 설치할 수 있다. 다만, 목적세에 따른 세입·세출은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 특별회계를 설치·운용하여야 한다.
③ ∼ ④ (생 략)