가. 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제39조제1항에서 조직관리위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있는바, 이를 근거로 조례에서 해당 위원회를 설치하도록 하는 강행규정(“설치한다”)을 둘 수 있는지?

나. 조직관리위원회 설치·운영 조례안을 지방의회의원이 발의할 수 있는지?

다. (발의가 가능하다면) 이러한 조례안을 발의하기 위해서는 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제36조제2항 등을 준용하여 지방자치단체장의 의견을 들어야 하는지?

라. 조직관리위원회를 설치하는 경우 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제39조제1항 각 호에서 정한 사항 외에 지방자치단체가 법령 또는 조례에 근거하여 설치·위탁하여 운영하는 “센터”의 설치·운영 및 통폐합에 관한 사항을 심의사항에 추가하여 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

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나. 질의 나에 대하여

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다. 질의 다에 대하여

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라. 질의 라에 대하여

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가. 질의 가, 나, 다 및 라의 공통사항

「지방자치법」 제114조에서는 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄한다고 규정하고 있고, 제116조에서는 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다고 규정하고 있으며, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제3조제1항에서 지방자치단체의 장이 행정기구와 지방공무원의 정원을 관리할 때 기준을 규정하고 있는 등의 내용을 종합하면, 지방자치단체 전반의 조직구성과 정원 등 인력에 관한 사항은 지방자치단체장의 고유의 권한으로 판단되며, 이러한 고유권한에는 조례의 제안권이 포함된다고 할 것입니다(각주: 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결, 대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추111 판결 참조). 또한, 관련 판례에서는 합의제행정기관도 행정기구로 보고 지방자치단체장은 합의제행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 보고 있습니다(각주: 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결, 법제처 2014. 6. 27. 의견제시 14-0122 참조).

아울러, 「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않습니다(각주: 대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추111 판결 참조).

다음으로 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제39조제1항에 따른 조직관리위원회의 성격을 살펴보면, 해당 위원회는 지방자치단체의 기구와 정원의 효율적인 관리를 위해 정부정책과 연계한 해당 지방자치단체의 조직운영정책 수립(제1호), 기본인력계획의 수립(제2호), 해당 지방자치단체의 조직진단(제3호) 및 기구 증설에 관한 사항(제4호), 그 밖에 해당 지방자치단체의 조직운영에 관한 주요사항(제6호)를 심의하기 위하여 지방자지단체의 장 소속으로 둘 수 있는 위원회로, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에서는 조직관리위원회가 지방자치단체의 사무를 독립하여 수행한다는 취지의 규정이나 조직관리위원회의 심의 결과에 지방자치단체장이 구속된다는 규정을 두고 있지 않습니다.

또한, 조직관리위원회의 위원장은 해당 지방자치단체의 부단체장으로 하며, 위원은 관계 공무원과 지방행정조직에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 지방자치단체의 장이 지명하거나 위촉하도록 되어 있어 그 성격은 자문기관에 해당하므로, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에서 규정하고자 하는 지방자치단체의 행정기구에 해당하지 않는 것으로 보입니다.

나. 질의 가에 대하여

이 사안은 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제39조제1항에서 조직관리위원회를 설치할 수 있다고 임의규정으로 두고 있는데, 「광명시 조직관리위원회 설치 및 운영 조례안」(이하 “광명시조례안”이라 한다) 제4조제1항에서 광명시장은 정부정책과 연계한 광명시 조직운영 정책 수립 등 광명시 조직운영에 관한 주요사항을 심의하기 위하여 광명시장 소속으로 광명시 조직관리위원회(이하 “광명시위원회”라 한다)를 설치한다고 규정하고 있는 바, 이러한 규정이 상위법령에 위반되는지에 대한 것으로 이해됩니다.

먼저, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제39조제1항은 지방자치단체에게 조직관리위원회를 구성·운영할 것인지에 대해 입법재량을 부여한 것으로 보이고, 이 경우 해당 지방자치단체는 이를 정책적으로 판단하여 해당 위원회의 설치 여부를 조례로 규정할 수 있을 것입니다.

또한, 광명시조례안에서 규정하는 광명시위원회는 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제39조제1항에 따라 설치되는 자문기구 성격의 위원회로, 광명시장이 심의결과에 구속된다는 규정을 두고 있지 않고, 위원회의 위원은 광명시장이 지명 또는 위촉하도록 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 자문기구의 특성을 유지하는 범위에서는 조례로 이를 의무적으로 설치하도록 규정하더라도 이러한 내용만으로는 지방자치단체장의 권한을 본질적으로 침해하는 것으로 보기는 어렵다고 판단되므로(각주: 법제처 2013. 3. 27. 의견제시 13-0088 참조), 이 질의와 같은 내용은 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

다. 질의 나에 대하여

「지방자치법」 제76조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항부터 제5항까지에서는 의안의 발의절차 등에 관하여 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 지방의회의원이 발의하려는 조례안이 지방자치단체장의 고유권한에 관한 것으로서 상위법령에서 이를 지방자치단체장에게 전속적으로 부여하는 것이 아닌 한, 지방의회의원은 「지방자치법」이 정한 절차에 따라 해당 조례안을 발의할 수 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 8. 22. 의견제시 23-0276 참조).

또한, 앞서 살펴본 바와 같이 자문위원회 성격의 광명시위원회는 광명시장이 전속적인 조직편성권을 가지는 행정기구에 해당하지 않으므로, 이를 지방의회의원이 발의하는 것은 가능하다고 할 것입니다(각주: 법제처 2025. 5. 8. 의견제시 25-0164 참조).

라. 질의 다에 대하여

「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제36조제2항에서는 지방의회는 지방자치단체장이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 의결할 때 기구 축소, 통폐합 및 정원 감축을 의결할 수 있고, 이 경우 미리 지방자치단체장의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있습니다.

이 규정은 지방자치단체장이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 지방의회가 축소, 통폐합 등에 대해서만 수정 의결할 수 있도록 제한하면서, 이 경우에도 지방자치단체장의 조직권한을 고려하여 사전에 의견을 듣도록 한 것으로 지방자치단체장의 행정기구와 정원에 관련된 규정이라 할 것입니다.

그렇다면, 행정기구에 해당하지 않는 광명시위원회 설치를 규정하는 광명시조례안의 경우 명문의 규정 없이 이 규정을 준용하여 지방의회에 지방자치단체장의 의견을 청취해야 하는 의무를 부과할 수는 없다고 할 것입니다.

마. 질의 라에 대하여

광명시조례안 제2조제2항에서는 “센터”란 광명시가 특정 정책 또는 사업을 수행하기 위하여 법령 또는 조례에 근거하여 설치하고 직접 운영하거나 민간 등에 위탁하여 운영하는 기관 또는 시설을 말하며, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따른 행정기구, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 출자·출연기관은 제외한다고 규정하고 있고, 광명시위원회의 심의사항으로 광명시조례안 제4조제5호에서는 센터의 신설 기본계획 및 사전타당성 평가에 관한사항을, 제6호에서는 제5호에 따른 센터의 운영 성과, 기능 및 존치 필요성 등에 관한 사항과 통폐합 필요성에 관한 사항을 규정하고 있는바, 이 사안은 조례로 이러한 사항을 광명시위원회의 심의사항으로 추가하여 규정할 수 있는지에 대한 것으로 보입니다.

먼저, 상위법령에서 위원회의 구성에 관한 사항, 회의록 공개 등 운영에 관한 사항이나 심의사항 등에 관한 규정이 있는 경우에는 해당 위원회가 자치사무에 관한 위원회라고 하더라도 「지방자치법」 제12조제3항 및 제28조에 비추어 조례에서 상위법령과 상충되는 규정을 둘 수 없을 것입니다(각주: 법제처 「2022 자치법규 입안 길라잡이」, 2022, 209쪽 참조).

그리고, 「지방자치법」 제130조제4항에서는 지방자치단체는 자문기관 운영의 효율성 향상을 위하여 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 성격·기능이 중복되는 자문기관을 설치·운영해서는 안되며, 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 업무의 중복 및 위원회의 남설 등을 방지하기 위해 다른 자문기관을 별도로 설치하지 않고 법령에 따라 설치된 자문기관이 그 명칭과 법령에서 규정한 심의사항 등을 유지하면서 다른 조례에 따라 해당 자문기관의 성격·기능과 유사한 사항을 추가하여 심의하는 것은 가능하다고 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 1. 12. 의견제시 22-0339 참조).

「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제39조제1항제6호에서는 조직관리위원회의 심의사항을 그 밖에 해당 지방자치단체의 조직운영에 관한 주요사항으로 포괄적으로 규정하고 있으므로, 지방자치단체의 조직운영에 관한 주요사항에 해당되거나 이와 성격·기능이 유사한 사항에 해당되면 이를 조례에 추가로 규정할 수 있을 것인데, 일반적으로 지방자치단체가 법령이나 조례에 따라 직접 운영하거나 위탁 운영하는 센터의 설치·운영 및 통폐합 등에 관한 사항은 지방자치단체의 조직운영과 관련된 사항에 해당될 수 있을 것으로, 이를 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 자치법규

「광명시 조직관리위원회 설치 및 운영 조례안」
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제39조에 따라 광명시 조직관리위원회의 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) ① 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에서 정하는 바에 따른다.
② “센터”란 광명시(이하 “시”라 한다)가 특정 정책 또는 사업을 수행하기 위하여 법령 또는 조례에 근거하여 설치하고 직접 운영하거나 민간 등에 위탁하여 운영하는 기관 또는 시설을 말한다. 다만, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따른 행정기구, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 출자·출연기관은 제외한다.
제3조(다른 법령 및 조례와의 관계) 이 조례에 따른 위원회의 심의사항과 센터의 신설·운영 및 통폐합 등에 관하여 다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 있는 경우에는 해당 법령 또는 조례에서 정하는 바에 따른다.
제4조(조직관리위원회 설치) 광명시장은(이하 “시장”이라 한다) 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 시장 소속으로 광명시 조직관리위원회(이하 “위원회”라 한다)를 설치한다.
1. 정부정책과 연계한 광명시 조직운영 정책 수립
2. 기본인력계획의 수립
3. 시 행정기구 및 정원 등의 조직진단
4. 시의 기구 증설에 관한 사항
5. 센터 신설 기본계획 및 사전타당성 평가에 관한 사항
6. 제5호에 따른 센터의 운영 성과, 기능 및 존치 필요성 등에 관한 사항과 통폐합 필요성에 관한 사항
7. 그 밖에 광명시 조직운영에 관한 주요사항
제5조 ∼ 제10조 (생 략)

○ 관련 법령

「지방자치법」
제12조(사무처리의 기본원칙) ① ∼ ② (생 략)
③ 지방자치단체는 법령을 위반하여 사무를 처리할 수 없으며, 시·군 및 자치구는 해당 구역을 관할하는 시·도의 조례를 위반하여 사무를 처리할 수 없다.
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제76조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다.
② 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 지방의회의 의장에게 제출하여야 한다.
④ 제1항에 따라 지방의회의원이 조례안을 발의하는 경우에는 발의 의원과 찬성 의원을 구분하되, 해당 조례안의 제명의 부제로 발의 의원의 성명을 기재하여야 한다. 다만, 발의 의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의 의원 1명을 명시하여야 한다.
⑤ 지방의회의원이 발의한 제정조례안 또는 전부개정조례안 중 지방의회에서 의결된 조례안을 공표하거나 홍보하는 경우에는 해당 조례안의 부제를 함께 표기할 수 있다.
제114조(지방자치단체의 통할대표권) 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄한다.
제116조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.
제129조(합의제행정기관) ① 지방자치단체는 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다.
② 제1항의 합의제행정기관의 설치·운영에 필요한 사항은 대통령령이나 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
제130조(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말한다. 이하 같다)을 설치·운영할 수 있다.
② 자문기관은 법령이나 조례에 규정된 기능과 권한을 넘어서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용으로 자문 또는 심의 등을 하여서는 아니 된다.
③ 자문기관의 설치 요건·절차, 구성 및 운영 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 다른 법령에서 지방자치단체에 둘 수 있는 자문기관의 설치 요건·절차, 구성 및 운영 등을 따로 정한 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.
④ 지방자치단체는 자문기관 운영의 효율성 향상을 위하여 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 성격·기능이 중복되는 자문기관을 설치·운영해서는 아니 되며, 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.
⑤ 지방자치단체의 장은 자문기관 운영의 효율성 향상을 위한 자문기관 정비계획 및 조치 결과 등을 종합하여 작성한 자문기관 운영현황을 매년 해당 지방의회에 보고하여야 한다.

「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」
제3조(기구와 정원의 관리목표) ① 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 행정기구(이하 “기구”라 한다)와 지방공무원의 정원(이하 “정원”이라 한다)을 관리할 때 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.
1. 소관 행정사무를 효율적으로 수행할 수 있도록 지역여건·업무의 성질과 양 등에 따라 정원을 적정하게 관리하여야 한다.
2. 지방행정기관의 조직은 서로 기능상의 중복이 없도록 하여야 하며, 종합적이고 체계적으로 편성하여야 한다.
3. 지방행정기관의 기능과 업무량이 변경될 경우에는 그에 따라 지방행정기관의 조직과 정원도 조정하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 1명의 연간 사무량이 250일 이상인 사무의 경우에는 정원으로 책정되지 아니한 인력을 배치하여 이를 처리하게 할 수 없다. 다만, 청소·경비 등 단순노무와 관련된 사무인 경우에는 그러하지 아니하다.
제36조(기구와 정원조례의 제안과 의결) ① (생 략)
② 지방의회는 지방자치단체의 장이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 의결할 때 지방행정조직의 합리적 운용과 건전한 재정운영을 위하여 기구를 축소하거나 기구를 하나로 묶어서 합치거나 폐지하여 합치는 것, 정원을 감축하는 것을 의결할 수 있다. 이 경우 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다.
③ (생 략)
제39조(조직관리위원회의 설치 등) ① 지방자치단체의 기구와 정원의 효율적인 관리에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장 소속으로 조직관리위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둘 수 있다. <개정 2019. 4. 30.>
1. 정부정책과 연계한 해당 지방자치단체의 조직운영정책 수립
2. 기본인력계획의 수립
3. 해당 지방자치단체의 조직진단
4. 해당 지방자치단체의 기구 증설에 관한 사항
5. 삭제 <2024. 3. 29.>
6. 그 밖에 해당 지방자치단체의 조직운영에 관한 주요사항
② 위원회는 위원장을 포함한 10명 이내의 위원으로 구성한다.
③ 위원회의 위원장은 해당 지방자치단체의 부단체장으로 하며, 위원은 관계 공무원과 지방행정조직에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 지방자치단체의 장이 지명하거나 위촉하되, 위촉위원의 수가 전체 위원 수의 2분의 1 이상이어야 한다. <개정 2019. 4. 30.>
④ 위촉위원의 임기는 2년으로 한다. <신설 2019. 4. 30.>
⑤ 위원회는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. <개정 2019. 4. 30.>
⑥ 위원회에는 위원장의 명을 받아 위원회의 사무를 처리하기 위하여 해당 지방자치단체의 소속 공무원 중에서 간사와 서기를 둔다. <개정 2019. 4. 30.>
⑦ 위원회에 출석한 위원에게는 예산의 범위에서 출석수당과 업무수행에 필요한 실비를 지급할 수 있다. 다만, 공무원인 위원이 그 업무와 직접 관련하여 회의에 출석하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2019. 4. 30.>