「지방공무원 복무규정」 제7조의7제1항 단서를 근거로, 읍·면·동장에 한하여 지역공동체 활성화 및 주민과의 소통을 위하여 관할지역 주민이 참여하는 주민화합행사, 단합행사, 선진지 견학 등 지역공동체 활동에 동행할 필요가 있다고 지방자치단체의 장이 인정하는 경우 연간 5일 이내의 특별휴가를 허가할 수 있도록 조례에 규정할 수 있는지?

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

「지방공무원법」 제59조에서는 공무원의 복무에 필요한 사항은 이 법에서 규정하는 것 외에는 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라 「지방공무원 복무규정」(이하 “복무규정”이라 한다) 제7조의7제1항 본문에서는 공무원의 특별휴가는 이 영에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있으며, 같은 항 단서에서는 이 영에서 정하지 아니하는 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항부터 제15항까지에서는 경조사휴가, 출산휴가, 유산·사산휴가 등 개별 특별휴가를 구체적으로 규정하고 있습니다.

복무규정 제7조의7제1항 단서에서 조례로 정하도록 위임하고 있는 ‘이 영에서 정하지 아니하는 사항’이란 같은 조 제2항부터 제15항까지에서 규정하고 있는 특별휴가의 종류 및 일수 외에 다른 종류의 특별휴가 및 그 일수를 말하는 것으로 보입니다. 따라서, 지방자치단체별로 그 지역의 특성 등을 고려하여 합리적인 범위에서 정책적 판단에 따라 복무규정에서 규정한 특별휴가 외에 다른 특별휴가 및 그 일수를 조례로 정할 수 있을 것으로 보입니다(각주: 법제처 2025. 5. 12. 의견제시 25-0157 참조).

한편, 이 사안의 「여주시 지방공무원 복무 조례 일부개정조례안」(이하 “여주시조례안”이라 한다) 제21조제17항에서는 시장은 읍·면·동장이 지역공동체 활성화 및 주민소통을 위하여 관할지역 주민이 참여하는 주민화합행사, 단합행사, 선진지 견학 등 지역공동체 활동에 동행할 필요가 있다고 인정하는 경우 연간 5일의 범위에서 특별휴가를 허가할 수 있도록 규정하면서, 개인적인 친목활동 등 시장이 특별휴가 부여가 적절하지 않다고 인정하는 경우에는 허가할 수 없도록 규정하고 있습니다.

그런데, 복무규정에서 규정하고 있는 특별휴가는 같은 영 제6조제1항에서 규정하고 있는 휴가 중 연가, 병가, 공가를 제외한 휴가로서 특정한 공무원에게 경조사, 임신·출산 및 육아, 유산·사산, 보건, 재난피해 등 같은 영 또는 조례로 정하는 특정한 개별적 사유가 존재하는 경우 그 특정 공무원에 한하여 주어지는 휴가를 말하는 것으로 보아야 할 것인데(각주: 법제처 2021. 6. 16. 의견제시 21-0161 참조), 여주시조례안에서 추가로 특별휴가의 사유로 규정하려고 하는 주민화합행사, 단합행사, 선진지 견학 등은 읍·면·동장이 주민과 교류하거나 지역공동체 활동에 참여하기 위한 것으로서, 공무원 개인에게 발생한 특별한 사정에 따른 휴가보다는 해당 공무원의 직무 또는 직위와 관련된 것으로 보입니다.

특히 읍·면·동장은 관할 지역의 행정책임자로서 주민과 소통하고 지역 현안을 파악하며 지역공동체와 협력하는 업무를 수행하는 지위에 있으므로, 읍·면·동장이 주민화합행사나 단합행사 등에 참석하여 주민과 교류하거나 지역 현안을 청취하는 활동은 그 구체적인 내용과 목적에 따라 직무수행의 일환으로 볼 여지가 있습니다. 또한, 선진지 견학을 통해 지역 발전에 필요한 정책이나 사업을 조사·검토하는 경우에는 구체적인 공무 수행의 성격을 가지는 경우도 있는바, 이러한 활동을 일률적으로 특별휴가의 대상으로 정하는 것이 특별휴가 제도의 취지에 부합하는지 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.

반면, 주민화합행사나 단합행사라는 명칭을 사용하고 있더라도 실제로는 특정 주민단체의 구성원 간 단순 친목도모, 개인적인 교류, 관광·여가 등을 주된 목적으로 하는 활동이라면, 이는 개인적인 친목·여가 활동이므로 특별휴가의 사유로 인정하기 보다는 필요한 경우 연가 등 일반적인 휴가제도를 이용하는 것이 타당할 것입니다.

그렇다면, 이 사안에서 별도의 특별휴가로 인정할 수 있는 활동은 직무수행이나 출장으로 처리할 성격이 아니고, 사적인 친목·여가 활동에도 해당하지 않는 활동이어야 할 것입니다. 그러나, 여주시조례안에서는 주민화합행사, 단합행사, 선진지 견학 등 지역공동체 활동의 종류만을 포괄적으로 열거하면서, 읍·면·동장이 동행할 필요가 있다고 시장이 인정하면 특별휴가를 허가할 수 있도록 규정하고 있어, 어떤 활동이 직무수행이나 출장에 해당하고 어떤 활동이 특별휴가의 대상이 되는지 그 구분이 명확하지 않은 것으로 보입니다.

또한, 특정 직위의 공무원에게만 별도의 복무상 혜택을 부여하려는 경우에는 그에 대한 합리적인 근거가 필요할 것인바, 지역공동체 활성화 및 주민소통을 위한 활동의 필요성이 읍·면·동장만 한정된다고 보기 어렵고, 지역행정이나 주민 관련 업무를 담당하는 다른 직위의 공무원에게도 인정될 수 있을 것으로 보입니다. 따라서, 읍·면·동장이라는 특정 직위에 있다는 사정만으로 주민공동체 활동에 참여할 때 특별휴가를 부여하는 것은 다른 공무원과의 형평성 측면에서 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.

이러한 사항들을 종합해 보면, 여주시조례안과 같이 읍·면·동장이 주민화합행사, 단합행사, 선진지 견학 등의 지역공동체 활동에 동행하는 경우를 포괄적으로 특별휴가의 대상으로 정하는 것은, 그 활동의 실질에 따라 직무수행 또는 출장에 해당하거나 개인적인 친목·여가활동에 해당할 가능성이 있어 특별휴가로 별도로 인정하여야 할 활동의 범위가 불명확하고, 읍·면·동장에게만 특별휴가를 부여할 필요성도 충분하지 않은 것으로 보이는바, 이러한 내용의 자치법규 입안에 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.

【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

○ 관련 법령

「지방공무원법」
제59조(위임규정) 공무원의 복무에 필요한 사항은 이 법에서 규정하는 것 외에는 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

「지방공무원 복무규정」
제6조(휴가의 종류) ① 공무원의 휴가는 연가·병가·공가(公暇) 및 특별휴가로 구분한다.
② 공무원이 사용한 휴가 일수가 이 영 또는 조례로 정한 휴가일수를 초과한 경우 그 초과 일수만큼 결근한 것으로 본다.
제7조의7(특별휴가) ① 공무원의 특별휴가는 이 영에서 정하는 바에 따른다. 다만, 이 영에서 정하지 아니하는 사항은 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따른다.
② 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 소속 공무원이 결혼하거나 그 밖의 경조사가 있는 경우에는 해당 공무원의 신청에 따라 별표 1의 기준에 따른 경조사휴가를 주어야 한다.
③ 임신 중인 공무원은 출산 전과 출산 후를 통하여 90일(미숙아를 출산한 경우에는 100일, 한 번에 둘 이상의 자녀를 임신한 경우에는 120일)의 출산휴가를 사용할 수 있으며, 출산 후의 휴가기간이 45일(한 번에 둘 이상의 자녀를 임신한 경우에는 60일) 이상이 되도록 해야 한다. 다만, 임신 중인 공무원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 출산휴가를 신청하는 경우에는 출산 전 어느 때라도 최장 44일(한 번에 둘 이상의 자녀를 임신한 경우에는 59일)의 범위에서 출산휴가를 나누어 사용할 수 있다.
1. ～ 3. (생 략)
④ 유산하거나 사산한 여성공무원은 다음 각 호의 기준에 따라 유산휴가 또는 사산휴가를 사용할 수 있다.
1. ～ 4. (생 략)
⑤ 남성공무원은 배우자가 유산하거나 사산한 경우 제4항 각 호의 구분에 따른 기간 중 3일의 유산휴가 또는 사산휴가를 사용할 수 있다.
⑥ 인공수정 또는 체외수정 등 난임치료 시술을 받는 공무원은 다음 각 호의 구분에 따라 난임치료시술휴가를 사용할 수 있다.
1. ～ 2. (생 략)
⑦ 임신 중인 여성공무원은 1일 2시간의 범위에서 휴식이나 병원 진료 등을 위한 모성보호시간을 사용할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 임신 후 12주 이내 또는 32주 이후에 있는 여성공무원이 모성보호시간의 사용을 신청하면 이를 허가해야 한다.
⑧ 8세 이하 또는 초등학교 2학년 이하의 자녀를 가진 공무원은 36개월의 범위에서 자녀돌봄, 육아 등을 위한 1일 최대 2시간의 육아시간을 사용할 수 있다.
⑨ 공무원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 연간 10일의 범위에서 가족돌봄휴가를 사용할 수 있다.
1. ～ 5. (생 략)
⑩ 제9항에 따른 가족돌봄휴가는 무급으로 하되, 자녀(같은 항 제5호의 경우에는 미성년자 또는 장애인인 자녀로 한정한다)를 돌보기 위한 가족돌봄휴가는 해당 공무원의 자녀(제9항제1호에 따른 어린이집등에 재학 중이거나 미성년인 자녀 또는 장애인인 자녀를 말한다)수에 1을 더한 일수까지를 연간 유급휴가 일수로 한다. 다만, 장애인인 자녀가 있는 공무원 또는 「한부모가족지원법」 제4조제1호의 모 또는 부에 해당하는 공무원의 경우에는 본문에 따른 연간 유급휴가 일수에 1일을 더한 일수까지 연간 유급휴가 일수로 한다. <신설 2020. 10. 20., 2024. 7. 2., 2026. 6. 23.>
⑪ 여성공무원은 생리기간 중 휴식을 위해 매월 1일의 여성보건휴가를 사용할 수 있다. 이 경우 여성보건휴가는 무급으로 한다.
⑫ 여성공무원은 임신기간 중 검진을 위해 10일의 범위에서 임신검진휴가를 사용할 수 있다.
⑬ 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난으로 피해[배우자, 부모(배우자의 부모를 포함한다) 또는 자녀가 입은 피해를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)를 입은 공무원과 재난 발생 지역에서 자원봉사활동을 하려는 공무원은 5일(같은 법 제14조제1항에 따른 대규모 재난으로 피해를 입은 공무원으로서 장기간 피해 수습이 필요하다고 소속 지방자치단체의 장이나 지방의회의 의장이 인정하는 경우에는 10일] 이내의 재해구호휴가를 받을 수 있다.
⑭ 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 소속 공무원이 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 경우 4일의 범위에서 심리상담, 진료 및 휴식을 위한 심리안정휴가를 줄 수 있다.
1. ～ 2. (생 략)
⑮ 남성공무원은 배우자의 임신기간 중 검진에 동행하기 위해 10일의 범위에서 임신검진 동행휴가를 사용할 수 있다.

「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)