가. 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준을 조례에 규정하면서, 「습지보전법」에 따른 습지보호지역인 우포늪에 해당하는 지역에는 태양광 발전시설의 입지를 제한하는 규정을 둘 수 있는지?

나. 「습지보전법」에 따른 습지보호지역이자 「자연유산법」에 따른 보호구역인 우포늪의 보전을 위하여, 우포늪 경계로부터 일정거리 이내에 태양광 발전시설을 설치하려는 경우에는 군계획위원회의 심의를 거치도록 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

「창녕군계획 조례 일부개정조례안」(이하 “창녕군조례안”이라 한다) 제18조의2제1항제3호에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 한다) 별표 1의2 제2호가목(3)에 따른 태양광 발전시설의 개발행위허가의 기준으로, 「습지보전법」 제8조제1항에 따라 습지보호지역으로 지정된 지역(「창녕군 우포늪 보전 및 관리에 관한 조례」 제2조제2호에 따른 우포늪을 말한다)에 해당하는 지역에는 입지하지 못하도록 규정하고 있습니다. 이와 관련하여, 해당 사항을 조례로 규정할 수 있는지는 관련 법령을 종합적으로 살펴볼 필요가 있습니다.

먼저, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제58조제1항제4호에서는 개발행위허가의 요건으로 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 개발행위허가 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 이에 따라 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)에서는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항을 도시·군계획조례로 정할 수 있도록 규정하면서, 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있습니다. 이에 따라, 지방자치단체는 국토계획법령에서 위임하거나 정한 범위에서 도시·군계획조례로 개발행위허가의 기준을 구체적으로 어떻게 정할 것인지를 결정할 수 있을 것입니다(각주: 법제처 2026. 2. 11. 의견제시 26-0019 참조).

한편, 「습지보전법」 제8조제1항에서는 습지 중 특별히 보전할 가치가 있는 지역을 습지보호지역으로 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제13조제1항제1호에서는 습지보호지역에서 건축물이나 그 밖의 인공구조물의 신축 또는 증축, 토지의 형질변경 등 일정한 행위를 제한하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 자연재해의 예방 및 복구를 위한 활동 및 구호 등에 필요한 경우(제1호), 습지보호지역등의 보전을 위하여 필요하거나 습지보호지역등에서 농림수산업을 영위하기 위하여 필요한 경우(제2호) 등에 필요한 경우에는 행위제한을 적용하지 않을 수 있도록 규정하고 있습니다.

이러한 규정에 따르면, 「습지보전법」에서는 습지보호지역에서 건축물이나 그 밖의 인공구조물의 신축·증축 제한과 예외적인 가능 사유를 세부적으로 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)에서는 개발행위허가의 기준을 도시·군계획조례로 정할 수 있도록 규정하면서, 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는바, 습지보호지역에 태양광 발전시설이 입지할 수 있는지는 「습지보전법」에서 명시하고 있는 습지보호지역에서의 행위제한 규정에 따라 판단될 사항이고, 조례에서 일률적으로 태양광 발전시설을 금지하는 규정을 두는 것은 법체계상 적절하지 않은 것으로 보입니다.

나. 질의 나에 대하여

창녕군조례안 제18조의2제3항에서는 우포늪 경계로부터 1,000미터 이내에서 태양광 발전시설을 설치하려는 경우에는 규모와 관계없이 군계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고, 군계획위원회가 생태계에 미치는 영향 및 그 저감대책(제1호), 배수체계 변경이 우포늪의 수위 및 수질에 미치는 영향(제2호) 등을 고려하여 심의하도록 규정하고 있습니다.

이와 관련되는 법령을 살펴보면, 국토계획법 제58조제1항제4호에서는 개발행위허가의 요건으로 주변지역의 토지이용실태, 주변환경이나 경관과 조화를 이루도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항 및 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)에서는 개발행위허가의 기준에 관하여 지역의 특성 등을 고려하여 도시·군계획조례로 정할 수 있도록 규정하면서, 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있습니다.

그리고, 「재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」(이하 “재생에너지법”이라 한다) 제27조의3제1항에서는 지방자치단체의 장이 재생에너지 발전설비에 대한 개발행위허가를 할 때 이격거리를 적용할 수 없도록 명시적으로 제한하면서, 이격거리를 적용하는 예외사유로 「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」에 따른 역사문화환경 보존지역 또는 보호구역에 해당하는 경우(제1호), 「자연환경보전법」에 따른 생태·경관보전지역에 해당하는 경우(제2호), 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우(제3호)로서 같은 법 시행령 제27조의3제1항에 따른 「관광진흥법」 제2조제6호에 따른 관광지 또는 같은 조 제7호에 따른 관광단지에 해당하는 경우(제1호) 및 국토계획법 시행령 제31조제2항제7호가목에 따른 자연취락지구에 해당하는 경우(제2호)를 규정하고 있습니다.

또한, 같은 법 제27조의3제2항에서는 제1항에도 불구하고 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우 그 기준에 따라 이격거리를 적용할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제27조의3제2항에서는 지방자치단체가 조례로 이격거리를 정할 수 있는 경우를 태양광을 이용한 발전설비의 경우 부지 경계선으로부터 반경 200미터까지의 범위에서 발전설비와 주택 간 이격거리를 정하는 경우로만 한정하고 있습니다.

이와 같이, 재생에너지법령은 이격거리 규제를 도입할 수 있는 지역적 범위, 이격거리의 대상과 범위를 모두 법령으로 엄격하게 통제하고 있는바, 이는 종래 지방자치단체가 조례로 규정하였던 이격거리가 지방정부별로 편차가 매우 컸던 점을 고려하여, 재생에너지 보급 확대를 위해 국가 차원에서 일관되게 이격거리를 확정한 것으로 보입니다(각주: 법률 제21462호, 「재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 개정이유).

이러한 사항들을 종합해 보면, 지방자치단체는 국토계획법령에서 위임하거나 정한 범위에서 도시·군계획조례로 개발행위허가의 기준을 구체적으로 어떻게 정할 것인지를 결정할 수 있으므로(각주: 법제처 2026. 2. 11. 의견제시 26-0019 참조), 창녕군조례안 제18조의2제3항이 우포늪 인근 개발행위에 대하여 환경·경관 등에 미치는 영향을 검토하기 위한 취지라면, 국토계획법 제58조에 따른 개발행위허가 기준과 관련하여 그 필요성을 인정할 여지가 있습니다.

다만, 재생에너지법령과 우포늪(각주: 「자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률」에 따른 천연보호구역(천연기념물 제524호, 2011.01.13.), 「습지보전법」에 따른 습지보호지역(1999.08.09.))의 현황을 함께 살펴보면, 우포늪은 「자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률」에 따른 천연보호구역이자 「습지보전법」에 따른 습지보호지역이나, 재생에너지법령에서 규정하는 이격거리 적용을 허용하는 예외사유에는 해당하지 않는 것으로 보입니다.

따라서, 창녕군조례안 제18조의2제3항이 우포늪이라는 특정 지역의 보전을 이유로, 재생에너지법령에서 정하고 있지 않은 우포늪 경계로부터 1,000미터라는 별도의 이격거리를 규정하여 태양광 발전시설을 제한하려는 취지라면, 이는 재생에너지법령에서 규정하고 있는 이격거리 규제의 범위를 위반하는 것으로 볼 소지가 있습니다.

특히, 종전 조례에서 태양광 발전시설에 대하여 창녕우포늪 경계에서 직선거리로 1,000미터 안에는 입지하지 못하도록 제한 규정을 두었던 점을 고려하면, 창녕군조례안 제18조의2제3항이 종전 조례와 동일하게 우포늪 경계로부터 1,000미터 이내에 설치하려는 태양광 발전시설에 대하여 규모와 관계없이 군계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있고, 실제 군계획위원회 심의에서 우포늪 경계로부터 1,000미터 이내라는 사실만으로 사실상 설치를 제한하거나 불허하는 방식으로 운영되는 경우에는, 형식상으로는 위원회 심의 관련사항을 규정한 것이라 하더라도 실질적으로는 종전의 조례상 이격거리 규제를 심의절차의 형태로 유지하는 것으로 볼 수 있습니다.

따라서, 종전의 우포늪 경계로부터 1,000미터라는 이격거리 제한을 실질적으로 유지하기 위해 동일한 거리를 군계획위원회 심의기준으로 다시 규정하는 것은 적절하지 않은 것으로 판단됩니다.

【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
2. 도시·군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것
3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
②·③ (생 략)
④ ～ ⑥ 삭제

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
② ～ ④ (생 략)

■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2]
개발행위허가기준(제56조관련)
1. 분야별 검토사항 (생 략)

2. 개발행위별 검토사항
검토분야
허가기준
가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
(1)·(2) (생 략)
(3) 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시·군계획조례로 정할 수 있다. 다만, 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대하여 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.
나. ∼ 마. (생 략)



3. 용도지역별 검토사항 (생 략)


「습지보전법」
제8조(습지지역의 지정 등) ① 기후에너지환경부장관, 해양수산부장관 또는 시·도지사는 습지 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 특별히 보전할 가치가 있는 지역을 습지보호지역으로 지정하고, 그 주변지역을 습지주변관리지역으로 지정할 수 있다.
1. 자연 상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부한 지역
2. 희귀하거나 멸종위기에 처한 야생 동식물이 서식하거나 나타나는 지역
3. 특이한 경관적, 지형적 또는 지질학적 가치를 지닌 지역
② ～ ⑦ (생 략)
제13조(행위 제한) ① 누구든지 제8조제1항에 따른 습지보호지역(이하 “습지보호지역”이라 한다)에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 해서는 아니 된다. 다만, 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 농업생산기반시설을 유지·관리하기 위하여 필요한 경우와 그 시설을 농업 목적으로 사용하기 위하여 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조의 응급조치를 위하여 제2호 또는 제3호에 해당하는 행위를 하는 경우, 「하천법」 제27조부터 제30조까지의 규정에 따라 홍수예방을 위하여 필요한 하천공사와 유지·보수 사업을 시행하는 경우, 군 병력 투입 및 작전활동 등 군사 목적을 위하여 필요한 최소한의 범위에서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 건축물이나 그 밖의 인공구조물의 신축 또는 증축(증축으로 인하여 해당 건축물이나 그 밖의 인공구조물의 연면적이 기존 연면적의 두 배 이상이 되는 경우만 해당한다) 및 토지의 형질변경
2. 습지의 수위 또는 수량이 증가하거나 감소하게 되는 행위
3. 흙·모래·자갈 또는 돌 등을 채취하는 행위
4. 광물을 채굴하는 행위
5. 동식물을 인위적으로 들여오거나 경작·포획 또는 채취하는 행위(해당 지역주민이 공동부령으로 정하는 기간 이상 생계수단 또는 여가활동 등의 목적으로 계속하여 경작·포획하거나 채취한 경우는 제외한다)
② ～ ④ (생 략)
⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 기후에너지환경부장관, 해양수산부장관 또는 시·도지사의 승인을 받은 경우(관계 중앙행정기관의 장의 경우에는 기후에너지환경부장관, 해양수산부장관 또는 시·도지사와 협의한 경우를 말한다)에는 제1항과 제2항을 적용하지 아니한다.
1. 「자연재해대책법」 제2조제2호에 따른 자연재해의 예방 및 복구를 위한 활동 및 구호 등에 필요한 경우
2. 습지보호지역등의 보전을 위하여 필요하거나 습지보호지역등에서 농림수산업을 영위하기 위하여 필요한 경우
3. 그 밖에 공익상 부득이한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
⑥ (생 략)

「재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」
제27조의3(재생에너지 발전설비의 이격거리) ① 지방자치단체의 장은 재생에너지 발전설비를 설치하기 위한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조에 따른 개발행위허가 시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 이외에는 이격거리를 적용할 수 없다.
1. 「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」에 따른 역사문화환경 보존지역 또는 보호구역에 해당하는 경우
2. 「자연환경보전법」에 따른 생태·경관보전지역에 해당하는 경우
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우
② 제1항에도 불구하고 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우 그 기준에 따라 이격거리를 적용할 수 있다.
③ 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2항에 따른 이격거리가 적용되지 아니한다.
1. 제27조의2에 따른 주민 참여형 발전설비
2. 지붕형 태양광발전설비(건축물이나 구조물의 지붕에 설치하는 것을 말한다)
3. 자가소비용 태양광발전설비(「전기사업법」 제2조제18호의 일반용전기설비 및 같은 법 제2조제19호의 자가용전기설비 중 태양광발전설비를 말한다)

「재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 시행령」
제27조의3(재생에너지 발전설비의 이격거리) ① 법 제27조의3제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1. 「관광진흥법」 제2조제6호에 따른 관광지 또는 같은 조 제7호에 따른 관광단지에 해당하는 경우
2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제31조제2항제7호가목에 따른 자연취락지구에 해당하는 경우
② 법 제27조의3제2항에 따라 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 기준에 따라 이격거리를 적용할 수 있다.
1. 태양광을 이용한 발전설비(이하 이 조에서 “태양광발전설비”라 한다)를 설치하기 위한 경우: 태양광발전설비의 부지 경계선으로부터 반경 200미터까지의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 발전설비와 주택 간 이격거리를 정하는 경우. 다만, 그 이격거리 내에 기후에너지환경부장관이 정하여 고시하는 주택이 해당 조례로 정하는 호수(최소 5호로 한다) 미만으로 있는 경우 해당 주택에 대해서는 이격거리를 적용하지 않는다.
2. 풍력을 이용한 발전설비(이하 이 조에서 “풍력발전설비”라 한다)를 설치하기 위한 경우
가.·나. (생 략)
③ 제2항에 따른 이격거리의 구체적인 산정방법 등 이격거리 기준에 필요한 사항은 기후에너지환경부장관이 정하여 고시한다.